甘肃省集体林权制度改革领导小组关于印发《甘肃省全面推进集体林权制度综合配套改革工作方案》的通知

 甘林改组字〔2012〕2号

各市（州）林改领导小组，省林改领导小组各成员单位：

　　现将《甘肃省全面推进集体林权制度综合配套改革工作方案》印发你们。请结合实际，认真贯彻落实。

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甘肃省全面推进集体林权制度综合配套改革

工 作 方 案

　　为认真贯彻落实全省集体林权制度主体改革工作总结暨全面推进综合配套改革电视电话动员会议和《中共甘肃省委办公厅 甘肃省人民政府办公厅关于全面推进集体林权制度综合配套改革的意见》（甘办发〔2012〕2号）精神，巩固和扩大主体改革成果，健康有序地推进全省集体林权制度综合配套改革，确保改革取得实际成效，特制定本方案。

　　一、推进综合配套改革的指导思想和目标要求

　　（一）指导思想。坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照省第十二次党代会的部署要求，以“生态受保护、农民得实惠”为目标，以改革创新为动力，围绕放活经营权、落实处置权、保障收益权，全面推进集体林权制度综合配套改革，通过完善政策、健全服务、规范管理、加强扶持，最大限度地调动农民及社会各界经营林业的积极性，进一步解放和发展林业生产力，加快推进集体林业发展，为全省经济转型跨越发展、与全国同步进入全面小康社会、建设幸福美好新甘肃做贡献。

　　（二）目标要求。从2012年起，利用5年左右的时间，基本建立起财政支持林业保护发展有力、林业投融资政策完善、林木采伐管理科学、林权交易规范有序、社会化服务体系健全，责、权、利相统一的集体林业可持续发展管理体制和运行机制。

　　二、推进综合配套改革的主要工作任务

　　在巩固和发展主体改革成果的基础上，着力加强“五项制度和一个体系建设”，在认真贯彻落实已有集体林业改革发展方针政策的同时，进一步完善政策措施，健全服务，加强扶持，加大力度推进集体林权制度深化改革和林业发展。

　　（三）深入开展“回头看”活动，巩固和发展主体改革成果。针对检查验收中发现的问题，举一反三，深入查找主体改革工作中存在的问题，本着错什么纠什么，缺什么补什么的原则，制定措施，落实责任，限期整改，完善提高，确保改革程序合法，确保农民的合法权益落实到位，确保改革经得起历史的检验。

　　（四）坚持长期稳定的家庭承包经营政策。依法保护农民的林地林木承包经营权不受侵犯，在承包期内，承包方不得改变林地用途，不得损坏林地；发包方要尊重承包方的承包经营权，不得非法变更、解除承包合同，不得以任何理由违法收回农民承包的林地林木；企业和个人不得以任何方式中断农民与集体的林地承包关系，农民与集体的初始承包关系不能因为林权流转而改变。赋予农民长期稳定的承包经营权，让农民吃下长效“定心丸”。

　　（五）加强林权档案管理。要妥善保管林改工作和林权管理过程中形成的各种档案资料，运用计算机等信息化管理手段，建立林权档案管理数据库，为林业生产经营者提供林权信息查询服务。做到“收集齐全，分类准确，整理规范，管理安全，利用方便”。

　　（六）推进管护制度改革，确保森林资源安全。各级政府要认真履行《森林法》赋予的职责，将林地保有量、森林保有量、森林覆盖率、活立木总蓄积量纳入政府任期目标考核体系，坚持实行主要领导为第一责任人，分管领导为主要责任人的领导责任制。按照“落实主体、维护权益、强化保护”的要求，教育和引导农民采取家庭承包管护、联户管护、委托管护、专业管护等形式，切实做好对承包林地林木的管护工作。2012年底前，以县为单位在全省建立起政府主导与农户参与相结合的双重管护制度。切实加强森林防火、林业有害生物防治、林木防盗工作，形成政府领导下的群防群治“三防”工作长效机制。加强林政执法，始终保持对涉林犯罪的高压态势，持续开展打击破坏森林资源的违法犯罪活动，依法查处非法占用林地、毁林开荒、乱砍滥伐、非法运输和收购等破坏森林资源的违法行为，确保森林资源安全。

　　（七）推进林木采伐管理制度改革，激发和调动农民经营林业的积极性。认真贯彻落实《甘肃省林业厅关于改革和完善集体林采伐管理的实施意见》（甘林发〔2010〕258号）精神，切实将集体林木采伐利用的政策规定和管理办法落到实处。

　　1．坚持统筹生态管理与落实林木处置权相结合。坚持“严格保护、积极发展、科学经营、持续利用”的方针，以增加森林资源总量、优化森林资源结构、提高森林资源质量为目标，创新采伐管理模式，健全完善管理机制，充分调动广大农民经营林业的积极性，全面提升森林经营管理水平。

　　2．实行林木分类采伐管理。一是对非林业用地上栽植的林木放开。对农民房前屋后、调整种植结构在耕地等非规划林地栽植的林木（不包括退耕还林、河西地区及重点灌区农田林网）放开管理，由经营者自主采伐。二是对商品林放活。简化审批程序，减少审批环节，缩短审批时间，改进管理办法，采伐指标在5年内可结转使用，给农民以更多的自主经营权。农户需要采伐林木时，申请采伐指标，经村委会报乡（镇）政府审核，由县级林业行政主管部门审批，办理采伐许可证。三是管好公益林。按照林木生长的需要，经过严格审核审批，按照相关技术规程要求，可依法进行定株、修枝等抚育性采伐。严格禁止以生产木材和商业性经营为目的的采伐作业，促进森林资源持续增长。

　　3.完善林木采伐管理制度。要严格实行采伐指标分配公示制度和采伐许可公示制度，在相应的地点采取相应的形式，对采伐指标分配和采伐许可进行公示，公示期为7天，公开透明，保障广大农民的知情权、质疑权和监督权，接受社会各界的监督。

　　4.逐步实行经营方案管理制度。以村社为单位，指导和帮助农民编制简易森林经营方案。根据林地林木状况，科学合理地按照林龄对林木进行排序，将森林经营措施和林木采伐时间、树种、面积、数量、采伐方式等，落实到山头地块，以便让农民早知道，愿意增加林业投入。

　　5.做好林木采伐管理工作。农民依法采伐承包林地的林木，乡（镇）林业工作站受县林业行政主管部门的委托，协助办理林木采伐证和木材运输证，认真做好调查设计、伐前拨交、伐中监督和伐后检查验收，提供技术指导和相关服务。

　　6.严格实行征占用林地补偿制度。依法向被征占用林地的承包农户支付林地补偿费、林木补偿费和安置补助费。

　　（八）推进林权流转制度改革，规范流转行为。鼓励和支持农民自愿流转林地承包经营权和林木所有权，把“死资产”变为“活资本”，使林地林木资源向有经营能力的林业生产能手、专业大户、家庭林场、农民林业专业合作社和龙头企业适度集中，做到既增加农民财产性收入，又促进林业规模经营发展。力争到2016年全省林地林木流转达到600万亩以上。

　　1.加强林业综合管理服务工作。根据《中共甘肃省委办公厅甘肃省人民政府办公厅关于印发<甘肃省全面推进集体林权制度改革工作方案>的通知》（省委办发〔2009〕84号）、《中共甘肃省委办公厅 甘肃省人民政府办公厅关于全面推进全省集体林权制度综合配套改革的意见》（甘办发〔2012〕2号）精神，凡集体林地在10万亩以上的县（市、区），在2012年底前，都要建立县级林业综合管理服务中心，明确职责，为林权流转提供信息发布、资产评估、产权交易、市场监管、林权变动登记、争议调处、档案管理、抵押贷款、森林保险、林业合作组织建设、法律政策咨询、科技培训、林下经济指导等一站式服务。

　　2.建立森林资源资产评估制度。按照林权抵押贷款的有关规定，结合我省实际，在目前没有专门评估机构的情况下，集体森林资源资产的评估，资产金额在10万元以下或林地面积在100亩以下的，可委托具有丙级以上（含丙级）资质的森林资源调查规划设计单位进行评估；资产金额在10万元以上（含10万元）或林地面积在100亩以上（含100亩）的，需委托具有乙级以上（含乙级）资质的林业调查规划设计单位进行评估，出具评估咨询报告。

　　3.坚持依法、自愿、有偿流转。引导农民在不改变林地集体所有性质、不改变林地用途的前提下，经取得发包方同意后，通过转包、出租、互换、入股、抵押或作为出资、合作条件等形式，依法、自愿、有偿流转承包经营林地使用权、林木所有权或使用权，流转期限不得超过原承包经营剩余期限。

　　4.规范流转行为。研究制定交易规则和受让方资格管理办法，限制没有林业生产经营能力的企业、个人受让森林资源。要注意防止农民在林地承包初期因对林地的重要性认识不够而低价流转林权和侵害农民权益的问题发生，防止农民失山失地。依法管理和规范流转行为，维护交易双方的合法权益，促进林业生产要素合理配置。省集体林权产权交易管理中心要发挥职能作用，认真做好对全省林权流转的具体指导、服务和管理工作。

　　5.做好林权纠纷调处工作。按照“属地管理、分级负责、依法调处”的原则，建立林权纠纷调处工作长效机制，妥善处理林权流转纠纷，维护林区社会和谐稳定。

　　（九）推进财政支持林业发展制度改革，建立支持集体林业发展的长效机制。认真贯彻落实中发〔2008〕10号文件、中央林业工作会议和省委发〔2008〕41号文件精神，建立和完善支持集体林业发展的公共财政制度。

　　1.认真执行集体公益林生态效益补偿基金制度。坚持“产权到户、补偿到户”的原则，将中央财政、省财政下拨的集体公益林生态效益补偿资金和纳入天保二期工程范围的集体公益林补偿资金，通过惠农补贴“一册明、一折统”及时足额兑现落实到承包农户，杜绝截留、挪用现象发生。按照省政府要求，各级财政要按分担比例落实地方公益林生态效益补偿资金，进一步建立健全地方公益林生态效益补偿基金制度。

　　2.积极推动和支持集体林业生态工程建设。坚持因地制宜、科学规划、统筹安排的原则，把集体林地纳入重点生态工程建设范围，通过提供苗木支持、建立“以奖代补”、“先造后补”奖励机制等，组织和动员广大承包农户利用承包林地积极开展植树造林，加快国土绿化进程。

　　3. 建立和完善造林、抚育、保护、管理投入补贴制度。统筹安排使用中央财政和各级地方财政对林业建设的投入资金，将农民承包林地造林、抚育、保护、管理、良种苗木和经济林建设纳入补贴范围，享受补贴政策，调动农民植树造林的积极性。

　　4. 加强林业基础设施建设。各级政府要将森林防火、林业有害生物防治、林业综合管理服务中心、林业技术推广服务、以及林业行政执法体系建设纳入基本建设规划和同级财政预算，各级发改、交通、水利、电力、通讯部门，要将林区道路、供水、供电、通讯等基础设施建设列入行业发展规划，有计划地投资建设，提高林业基础保障能力。

　　5.对以林区采伐、造材、加工剩余物和次小薪材为原料生产加工的综合利用产品，按80%实行增值税即征即退政策，扶持农民经营林业经济。

　　（十）推进林业投融资制度改革，建立健全金融支撑集体林业发展的体制和机制。

　　1.强化金融支撑。要认真贯彻落实《中国人民银行、财政部、银监会、保监会、国家林业局关于做好集体林权制度改革与林业发展金融服务工作的指导意见》（银发〔2009〕170号）精神，借鉴外省经验，研究制定林权抵押贷款的具体管理办法，认真落实抵押贷款条件、利率和期限等方面的优惠政策，加大推进力度，简化贷款手续，切实破解农户贷款难的问题，特别是要着力扩大小额信贷和联保贷款覆盖面，让农民获得更多的发展资金。要认真落实林业财政贴息贷款政策，支持林业龙头企业、林下种植、养殖大户、农民林业专业合作社、林产品加工企业发展林业生产。力争2012年底，全省林权抵押贷款突破5亿元，2016年底贷款余额达到15亿元以上。

　　2.降低贷款风险。在抵押贷款期间未经抵押权人同意，林业行政主管部门不得发放林木采伐证，不予办理林权变更手续。对贷款到期后无法还贷，且经招标拍卖仍无法变现的抵押林木，符合采伐条件的，林业行政主管部门要合理安排采伐指标，盘活信贷资产。

　　3.建立森林资源保险制度。要认真贯彻落实《财政部、国家林业局、保监会关于做好森林保险试点工作有关事项的通知》（财发〔2009〕165号）、《财政部关于进一步加大支持力度 做好农业保险保费补贴工作的通知》（财金〔2012〕2号）、《国家林业局关于进一步做好2012年度中央财政森林保险保费补贴工作有关事项的通知》（林规发〔2012〕27号）精神，按照“低保费、保成本、广覆盖”的原则，由财政部门提供政策性保费支持，林业部门动员组织，保监部门负责实施，保险公司具体运作，从2012年开始组织开展森林保险试点工作，在取得经验的基础上，全省逐步推开，提高农民抵御自然灾害的能力。

　　（十一）加快社会服务体系建设，提高林业生产的组织化程度。认真贯彻实施《中华人民共和国农民专业合作社法》和《国家林业局关于促进农民林业专业合作社发展的指导意见》（林改发〔2009〕190号）精神，以服务农民为宗旨，以尊重农民意愿为核心，以森林资源增长和农民增收为目标，以利益共享为纽带，按照坚持家庭承包经营、政府引导、政策扶持、市场运作、典型引路的原则，大力加强农民林业专业合作社建设。

　　1.加快建设进程。力争到2012年底全省有1%的林改农户加入林业专业合作社，到2016年底有5%以上的林改农户加入林业专业合作社。

　　2.规范运作。农民林业专业合作社要依法组建，制订章程，建立健全财务管理、收益分配、民主管理、质量监督等规章制度。

　　3.突出服务。农民林业专业合作社以其成员为主要服务对象，依照章程为成员提供产前、产中、产后服务，在服务中加快发展，在发展中强化服务，不断提高农民经营林业生产、防范市场风险的能力。

　　4．具体指导。各级林业部门要依法履行职能，做好对农民林业专业合作社建设的指导、协调和服务工作。积极组织开展农民林业专业合作示范社创建活动。

　　三、推进综合配套改革的保障措施

　　（十二）强化组织领导。各级党委、政府要站在全局和战略的高度，充分认识推进集体林权制度综合配套改革的重要性、复杂性、长期性和艰巨性，摆上重要议事日程，切实加强领导。要像抓明晰产权、承包到户的主体改革一样，继续实行县（市、区）委书记负责制，党政“一把手”负总责、亲自抓，分管领导具体抓，党政齐抓共管，部门各负其责，层层落实的领导责任制。加强工作指导，及时研究解决改革中遇到的突出问题和实际困难。要把综合配套改革实绩纳入领导班子和领导干部年度工作实绩考核范围，定期认真考核。

　　（十三）开展宣传培训。要充分利用广播、电视、报纸、网络、标语、板报等各种有效形式，广泛宣传综合配套改革的重要意义、指导思想、主要任务、政策法规、工作措施和典型经验，充分调动广大农民群众参与改革的积极性，形成全社会关注改革、支持改革的良好氛围。要逐级举办培训班，重点讲解改革内容、政策法规、推进措施和操作方法，提高思想认识，统一标准要求，切实提高广大林改工作者的政策水平和业务能力，使综合配套改革沿着正确的方向，积极稳妥、健康有序地推进。

　　（十四）合力推进改革。各级各有关部门，特别是领导小组各成员单位，要牢固树立大局意识、责任意识和服务意识，按照各自职责要求，密切配合，各负其责，合力推进改革。省委组织部要加强组织协调，认真做好市、县、乡领导班子和领导干部综合配套改革工作实绩年度考核工作；省委宣传部要研究制定综合配套改革宣传工作方案，组织和协调各新闻媒体持续不断地做好对改革的宣传报道工作；省发改委、交通运输厅、水利厅、工信委，要将林区基础设施建设分别纳入行业发展规划，分年度投资建设；省财政厅要督促市、县财政部门将中央和省级财政下拨的集体公益林生态效益补偿资金和纳入天保二期工程范围的集体公益林补偿资金及时足额兑现落实到承包农户，按照省政府的要求，按分担比例分级落实地方公益林管护补助资金，进一步健全完善地方公益林生态效益补偿基金制度，建立承包农户造林、抚育、保护、管理、良种苗木和经济林建设投入补贴制度；地税局要研究制定扶持农民林业专业合作组织建设的税收优惠政策；人行兰州中心支行要研究制定林权抵押贷款的具体管理办法，切实解决农民贷款难的问题；省保监局要积极组织开展政策性森林保险试点工作，为全省全面开展森林保险创造和积累工作经验；省林业厅要加强综合协调和具体指导，认真负责地做好综合配套改革的各项具体工作；省监察厅要加强对综合配套改革政策贯彻落实情况的监督检查，严肃问责，为改革提供纪律保障。

　　（十五）落实工作经费。按照中央10号文件和省委41号文件要求，各级财政要将综合配套改革工作经费列入同级财政预算，为林改提供经费支持。

　　（十六）建立督查机制。集体林权制度综合配套改革涉及部门多、政策性强、任务重，关系广大农民群众的切身利益，需要破解的体制和机制问题比较多。林改工作部门要加大督查指导力度，从宣传培训到政策解读，从组织实施到具体操作，要加强具体指导。通过深入基层督查调研，及时总结典型经验，及时发现存在问题，及时通报情况，完善对策措施，跟踪督办落实，推进改革健康深入发展。