中共甘肃省委办公厅 甘肃省人民政府办公厅关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的实施意见

中共甘肃省委办公厅 甘肃省人民政府办公厅

关于引导农村土地经营权有序流转

发展农业适度规模经营的实施意见

       为认真落实中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》精神，现就我省引导农村土地经营权有序流转（以下简称“土地流转”），促进农民有序转移，积极发展农业适度规模经营，提出如下实施意见。

　　一、总体要求

      （一）指导思想。全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，以稳定和完善农村基本经营制度、保障农民土地承包权益为基础，以深化农村土地制度改革、发展适度规模经营为重点，以建设现代农业、促进农民增收和实现城乡一体化为目标，坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转，加大政策扶持力度，加强管理和服务，加强典型示范引导，鼓励创新农业经营体制机制，坚持家庭经营的基础性地位，大力培育新型农业经营主体，加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。

     （二）基本原则

　　——坚持稳定和完善农村基本经营制度。土地流转要始终坚持农村基本经营制度，坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，以家庭承包经营为基础，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种经营方式共同发展。

　　——坚持以改革为动力。土地流转要充分发挥农民首创精神，鼓励创新，支持基层先行先试，积极探索多种形式的土地流转模式，推进土地流转。

       ——坚持依法、自愿、有偿。土地流转要按照有关法律、法规和政策，既要鼓励引导，也要规范有序，土地经营权流转不得违背承包农户意愿、不得损害农民权益、不得改变土地的农业用途、不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境。土地是否流转及流转的方式由农户自主决定；流转期限应由流转双方在法律规定的范围内协商确定；流转价格由流转双方协商确定，流转收益归承包农户所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。

       ——坚持因地制宜、分类指导。土地流转要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进相适应，根据当地经济发展水平、土地类型、产业基础及新型农业经营主体发展情况，宜快则快、宜慢则慢，宜粮则粮、宜经济作物则经济作物，不搞齐步走、不搞统一模式。条件较好的地方，可加大引导扶持力度，适当加快推进；条件较差的地方，既要因势利导、积极作为，又要慎重稳妥、循序渐进。

　　——坚持经营规模适度。土地经营规模要与流转经营主体的生产经营管理能力相适应，并充分考虑自然条件、生产费用成本、农业机械化水平等因素，不能贪大求多，盲目追求规模。既要注重提升土地经营规模，又要防止土地过度集中，兼顾效率与公平，不断提高土地资源利用率、土地产出率和劳动生产率。

       二、重点工作

      （三）加快推进土地承包经营权确权登记颁证工作。建立健全土地承包经营权登记制度，完善承包合同，健全登记簿，颁发权属证书，强化土地承包经营权物权保护。积极推进土地承包经营权信息应用平台建设，方便群众查询。在试点的基础上，2015年全省全面推开，用3年左右时间基本完成确权登记颁证工作任务，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。在确权登记颁证工作过程中，要保持承包关系稳定，以现有承包台账、合同、证书为依据确认承包地归属；坚持依法规范操作，严格执行政策，按照规定内容，科学制定工作方案，做好权属调查、地块测量、审核公示、登记造册、证书颁发、信息录入及资料归档等环节工作，确保工作质量；充分调动农民群众积极性，依靠村民民主协商，自主解决矛盾纠纷；以农村集体土地所有权确权为基础，以第二次全国土地调查成果为依据，采用符合标准规范、农民群众认可的技术方法；坚持分级负责，强化县乡两级的责任，建立健全党委和政府统一领导、部门密切协作、群众广泛参与的工作机制。土地承包经营权确权登记原则上要确权到户到地；在尊重农民意愿的前提下，也可以确权确股不确地。切实维护妇女的土地承包权益。确权登记颁证工作经费在中央财政补助的基础上，省市县三级财政都要纳入预算，保障土地承包经营权确权登记颁证工作顺利进行。

　　（四）大力培育新型农业经营主体。在坚持现有家庭经营的基础上，大力培育新型农业经营主体，增强其发展能力，带动土地流转，发展适度规模经营。大力培育专业大户和家庭农场。鼓励支持发展专业大户和家庭农场，从事专业化、集约化农业生产，使之成为引领适度规模经营、发展现代农业的有生力量。制定家庭农场的认定标准，建立健全登记、统计、财务管理制度。积极开展示范家庭农场创建活动，分级建立名录，培育扶持并发挥示范带动作用。鼓励支持有一定规模的种养大户发展成为家庭农场。探索新的集体经营方式。鼓励发展服务性集体经济组织，在产、供、销各个环节为承包农户提供服务，通过统一服务降低生产成本、提高生产效率。积极发展生产性集体经济组织，引导农民以承包地入股组建土地股份合作组织，有条件的地方根据农民意愿，可统一连片整理耕地，将土地折股量化、确权到户，经营所得收益按股分配，通过自营或委托经营等方式发展农业规模经营。支持农民合作社加快发展。围绕提升农民合作社运行质量和市场竞争力，开展示范社创建活动，促进农民合作社规范发展，建立省市县三级示范社名录。创新合作社发展模式，引导合作社发展联合社、股份合作社及信用合作社，全面提高合作社自身发展能力。支持农民合作社开展农社对接，扶持和引导农民合作社开展无公害农产品、绿色食品、有机农产品和地理标志农产品“三品一标”认证等，提高农产品的销售能力。允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营，建立利益共享、风险共担的利益联结机制。支持农业企业做大做强。鼓励农业产业化龙头企业等涉农企业重点从事农产品加工流通和农业社会化服务，带动农户和农民合作社发展规模经营。引导工商资本发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖等适合企业化经营的现代种养业，开发农村“四荒”资源发展多种经营。引导农业产业化龙头企业采取兼并、重组、参股、收购等方式组建大型企业集团，支持上市融资，增强发展实力。鼓励和支持农业产业化龙头企业与家庭农场、专业大户、农民合作社建立紧密的利益联结机制，推行“公司+基地+农户”、“公司+家庭农场（合作社）”等经营模式，实现合理分工、互利共赢。

　　（五）创新完善土地流转方式。完善转包、出租、互换、转让及入股等土地流转形式，积极探索有效稳定的土地流转方式。鼓励农民在自愿前提下采取互换的方式进行土地流转，解决承包地细碎化问题，对互换的土地重新签订承包合同。以转让方式流转承包地的，原则上应在本集体经济组织成员之间进行，且需经发包方同意。鼓励农户以土地承包经营权入股，开展土地股份合作形式进行流转。探索发展“土地托管合作社”等流转方式，把农户的土地承包经营权流转给有较强统一经营能力的合作社，或者以市场方式向合作社购买所需服务，实现农户与合作社双赢，促进土地、资本、技术等生产要素向现代农业产业集中。土地流转应当依法报发包方备案，在同等条件下，本集体经济组织成员享有土地流转优先权。

　　（六）加强土地流转管理和服务。完善土地流转服务体系，依托农村经营管理机构建立土地流转服务平台，建立健全县有服务中心、乡镇有服务站、村有服务点的土地流转服务体系和县级仲裁、乡村调解、司法保障的土地纠纷调处体系，为流转双方提供信息发布、价格指导、政策咨询、合同签订、纠纷调处等服务。以实施流转合同制和备案制为重点，完善规范的流转管理工作制度和工作规程，继续推行全省统一的土地流转合同规范文本。依法保护流入方土地经营权益，流转合同到期后流入方可在同等条件下优先续约。村级土地流转服务点要及时主动收集、发布农户土地流转信息，建立流转账簿。乡镇土地流转服务站要建立土地流转信息库，发布土地流转信息，指导流转合同签订、鉴证，健全登记备案制度，实施动态跟踪监管。县级土地流转服务中心，要研究制定土地流转规划，建立流转信息服务网络，开展业务培训，探索建立科学合理的土地流转价格形成机制，定期发布当地土地流转指导价格，监督指导土地流转工作，妥善解决土地流转中发生的各种矛盾纠纷。研究制定流转市场运行规范，鼓励各类市场主体创办农村土地流转市场中介组织，有条件的县市区也可依托农村经营管理机构探索建立土地承包经营权流转市场，加快发展多种形式的土地经营权流转市场，开展土地流转价格评估、法律咨询及流转交易等中介服务，引导土地承包经营权在公开市场公平规范交易。土地流转服务主体可以开展信息沟通、委托流转等服务，但禁止层层转包从中牟利。没有农户的书面委托，农村基层组织无权以任何方式决定流转农户的承包地，更不能以少数服从多数的名义，将整村整组农户承包地集中对外招商经营。

　　（七）加强土地流转用途管制和风险防范。坚持最严格的耕地保护制度，加强土地流转用途管制，切实保护基本农田。严禁借土地流转之名违规搞非农建设。严禁在流转农地上建设或变相建设旅游度假村、别墅、私人会所等。严禁破坏、污染、圈占闲置耕地和损毁农田基础设施。坚决查处通过“以租代征”违法违规进行非农建设的行为，坚决禁止擅自将耕地“非农化”。加强对工商企业租赁农户承包地的监管和风险防范，工商企业租赁农户承包地的流转期限不得超过10年、流转面积不得超过当地户均承包面积的150倍，要建立健全资格审查、项目审核、风险保障金制度，对租地条件、经营范围和违规处罚等作出规定。工商企业租赁农户承包地要按面积实行分级备案，严格准入门槛，加强事中事后监管，防止浪费农地资源、损害农民土地权益，防范承包农户因流入方违约或经营不善遭受损失。县级土地流转服务中心要定期对租赁土地企业的农业经营能力、土地用途和风险防范能力等开展监督检查，查验土地利用、合同履行等情况，及时查处纠正违法违规行为。采取措施保证土地流转用于农业生产，可以通过停发粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴等办法遏制撂荒耕地的行为。对在流转土地内建造基础生产设施的，要落实流转期满恢复现状或复垦保障措施。对因实施整村搬迁造成弃耕撂荒的地方，引导新型农业经营主体开发经营。对专业大户、家庭农场及农民合作社流转土地要合理确定经营规模，防止脱离实际、片面追求超大规模经营的倾向。现阶段，对专业大户、家庭农场经营面积相当于当地户均承包地面积15至20倍、务农收入相当于当地二三产业务工收入的，应当予以重点扶持。有关部门对工商企业监管及分级备案标准等研究制定具体的管理办法。

　　（八）扶持粮食规模化生产。坚持提高单产，稳定总产。加大支持旱作农业区全膜双垄沟播技术推广力度，突出玉米和马铃薯两大高产作物，建设高产稳产基本粮田，把中东部旱作农业区培育成全省粮食生产的主产区和新的增长点。粮食主产区要引导土地向种粮大户、家庭农场和农民合作社流转，新增粮食补贴重点向种粮大户、家庭农场和农民合作社倾斜，对从事粮食规模化生产的农民合作社、家庭农场等经营主体，符合申报农机购置补贴条件的，要优先安排。原有粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴归属由承包农户与流入方协商确定。选择部分县开展按照实际粮食播种面积或产量对生产者补贴试点。围绕全省“365”现代农业发展行动计划，鼓励支持土地向草食畜牧业、设施蔬菜、优质林果、中药材、现代种业和酿酒原料等特色优势产业流转集中，发展高效特色农业，促进农民增收。

　　（九）大力培育多元社会化服务组织。在稳定和充分发挥县乡农技推广、动植物防疫、农产品质量安全监管等公共服务机构的基础上，大力培育各类经营性服务组织，积极发展良种种苗繁育、统防统治、测土配方施肥、粪污集中处理等农业生产性服务业，大力发展农产品电子商务等现代流通服务业，支持建设农产品烘干、农机场库棚和仓储物流等配套基础设施。鼓励以县为单位开展农业社会化服务示范创建活动。选择部分县区开展政府购买农业公益性服务试点，鼓励向经营性服务组织购买易监管、可量化的公益性服务。研究制定政府购买农业公益性服务的指导性目录，建立健全购买服务的标准合同、规范程序和监督机制。积极推广既不改变农户承包关系，又保证地有人种的托管服务模式，鼓励种粮大户、农机大户和农机合作社开展全程托管或主要生产环节托管，实现统一耕作，规模化生产。

　　（十）积极开展新型职业农民教育培训。制定专门规划和政策，壮大新型职业农民队伍。整合教育培训资源，改善农业职业学校和其他学校涉农专业办学条件，加快发展农业职业教育，大力发展现代农业远程教育。实施新型职业农民培育工程，围绕主导产业开展农业技能和经营能力培养培训，扩大农村实用人才带头人示范培养培训规模，加大对专业大户、家庭农场经营者、农民合作社带头人、农业企业经营管理人员、农业社会化服务人员和返乡农民工的培养培训力度，把青年农民纳入国家实用人才培养计划。努力构建新型职业农民和农村实用人才培养、认定、扶持体系，建立公益性农民培养培训制度，探索建立培育新型职业农民制度。

　　（十一）发挥供销合作社的优势和作用。加大政策指导和支持力度，在扎实推进供销合作社综合改革试点的基础上，进一步深化供销合作社全面改革。按照改造自我、服务农民的要求，把供销合作社打造成服务农民生产生活的生力军和综合平台。利用供销合作社农资经营渠道，深化行业合作，推进技物结合，为农户和新型农业经营主体提供服务。支持供销合作社发展现代农村流通服务体系，推动供销合作社农产品流通企业、农副产品批发市场、网络终端与农户和新型农业经营主体对接，开展农产品生产、加工、流通服务。鼓励基层供销合作社针对农业生产重要环节，与农民签订服务协议，开展合作式、订单式服务，提高服务规模化水平。

　　三、扶持政策

　　（十二）加大财政支持力度。各级财政要扩大对家庭农场、专业大户、农民合作社、龙头企业、农业社会化服务组织的扶持资金规模。支持符合条件的新型农业经营主体优先承担涉农项目，新增农业补贴向新型农业经营主体倾斜，加快建立财政项目资金直接投向符合条件合作社的机制和财政补助形成的资产转交合作社持有和管护的管理制度。加大县乡村三级土地流转服务保障体系建设的投入力度，保障工作正常开展。

　　（十三）加大农业基础设施项目支持力度。鼓励各地整合涉农资金建设连片高标准农田，对撂荒地、中低产田等进行整理改造，支持向家庭农场、专业大户和农民合作社流转。鼓励各地在安排农田水利设施建设、农业综合开发、土地整理、测土配方施肥和农业科技入户等项目时向新型农业经营主体予以倾斜，发展农业适度规模经营，提高土地利用率。加强耕地资源保护，治理农业面源污染，优化土地利用结构，按照高产、优质、高效、生态、安全的要求，推进农业结构调整，提高土地产出效益。

　　(十四)落实税费等优惠政策。各地根据实际情况，在年度建设用地指标中可单列一定比例用地指标专门用于新型农业经营主体建设配套辅助设施，并按规定减免相关税费。对发展农产品加工流通的农民合作社落实相关税收优惠政策。税务部门要在税务登记、免税申报、发票领用等环节，为家庭农场、农民合作社等经营主体提供优质便捷的服务，农产品初加工和农业灌溉用电执行农业生产电价标准。

　　（十五）创新金融产品和服务。建立完善农村金融服务机构，大力发展农村商业银行、农村合作银行、村镇银行等，在具备条件的行政村，开展金融服务“村村通”工程，为新型经营主体提供便捷的专业服务；在继续推行农村妇女小额贷款、双联贷款、林权抵押贷款、草食畜牧业和设施蔬菜贷款等金融产品的基础上，进一步创新金融服务方式，积极开发新的农业信贷产品。推动涉农金融产品、利率、期限、额度、流程、风险控制等方面的创新，努力满足新型农业经营主体的经营需求。稳步推进土地经营权抵押、担保试点，研究制定统一规范的实施办法，探索建立抵押资产处置机制。鼓励符合条件的农业产业化龙头企业通过发行短期融资券、中期票据、中小企业集合票据等多种方式，拓宽融资渠道。抓紧开展粮食生产规模经营主体营销贷款试点，允许用粮食作物、生产及配套辅助设施进行抵押融资。鼓励融资担保机构为新型农业经营主体提供融资担保服务，推广以农业机械设备、运输工具、农村土地经营权等为标的的新型抵押担保方式，鼓励有条件的地方通过设立融资担保专项资金、担保风险补偿基金等加大扶持力度。探索选择运行规范的粮食生产规模经营主体开展目标价格保险试点。粮食品种保险要逐步实现粮食生产规模经营主体愿保尽保，并提高对产粮大县主要粮食品种保险的保费补贴比例。

　　四、保障机制

　　（十六）加强组织领导。土地问题涉及广大农民切身利益，事关经济发展和社会稳定大局。各级党委和政府要充分认识引导农村土地经营权有序流转、发展农业适度规模经营的重要性、复杂性和长期性，切实加强组织领导，从实际出发，加强调查研究，搞好分类指导，落实相关政策，制定配套措施，及时研究解决土地流转工作中遇到的困难和重点难点问题，引导农村土地经营权有序流转，促进农业适度规模经营健康发展。

　　（十七）加强协作配合。各有关部门要按照职责分工，建立工作指导和检查监督制度，健全完善齐抓共管的工作机制，研究制定具体的实施细则或办法，形成推动土地流转工作的强大合力。农牧部门要切实发挥好牵头作用，强化工作指导，做好组织实施和综合协调工作；财政部门要将土地流转相关工作经费纳入财政预算予以保障；国土资源部门要做好土地数量、质量监管及耕地资源保护工作；金融部门要做好融资信贷工作，与农业部门共同探索开展土地承包经营权抵押、担保工作；工商部门要做好经营主体注册登记服务工作；司法行政部门要指导做好矛盾纠纷调处工作；法制部门与农业部门要共同做好工商企业大面积租赁农户承包地上线控制和分级备案标准制定等相关工作。

　　（十八）加强农村经营管理体系建设。建立职能明确、权责一致的农经管理体系，切实加强市县乡三级农经队伍建设，调剂充实农经工作人员，改善工作条件，提高服务能力,确保事有人干、责有人负。乡镇农经机构单设的要继续履行好职能；综合设置的要定岗定责；未明确机构的要尽快明确机构、落实职责。

　　（十九）加大宣传力度。各级党委、政府和有关部门要牢固树立政策观念，准确把握政策要求，把农民意愿和政府引导有机结合起来，做好土地流转的引导者和服务者。加强土地流转法律法规和政策的学习宣传，把土地流转的各项政策汇集成册，宣传到户，引导基层干部和农户树立正确的土地流转意识。各新闻媒体要积极主动做好土地的流转法律法规政策和土地流转典型的宣传工作，消除农民思想顾虑，提高各方参与土地流转的积极性和主动性，营造土地经营权健康有序流转的良好环境。

　　（此件公开发布）

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　中共甘肃省委办公厅
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2015年4月10日